减碳论坛促进碳交易市场健康发展

来源:厦门市节能监察中心 发布时间:2014年08月14日 阅读(169) 分享

    作者:田春秀 钱国强 张建宇 冯相昭 刘哲

  很多国家和地区目前已将碳交易作为应对全球气候变化的重要政策工具之一,纷纷建立自身的碳交易体系。

  2011年10月29日,国家发改委正式下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(以下简称《通知》),批准率先在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作,标志着我国碳交易从规划走向实践。目前,7个试点已先后启动运行,全国统一的碳市场建设工作亦正在推进过程中。

  我国碳交易存在的主要问题

  从“两省五市”的试点情况看,我国碳交易存在试点工作准备不够充分、法律约束力较弱、企业认可度较差、数据基础差、碳市场透明度较差、市场监管标准不一、市场流动性较差等诸多问题。

  一是试点工作启动仓促,准备不够充分。大部分试点为了满足试点工作部署的安排,均赶在2013年底启动了市场交易,最晚也不超过2014年上半年。实际上,除个别试点外,大部分试点的启动均较为仓促,准备工作并不完全充分,政策设计、能力建设等基础工作不够完善。碳交易制度是一项非常复杂的政策体系,国外碳市场从酝酿到最终出台都要经过数年的计划和长时间的讨论,而我国试点在2011年底开始部署、2012年开始开展工作、2013年启动市场,每年均为一个大台阶。基础工作不够扎实,其影响可能会在未来试点工作进一步深入之后逐渐显露出来。

  二是大部分碳排放权交易试点的法律约束力较弱。碳交易政策得以实施的基础是必须要有强制法律约束力的保障,即排放单位只能在配额许可的范围内(免费分配获得或市场交易购得)来排放二氧化碳(有的也包括其它温室气体),超出部分将会受到法律的惩罚。如果没有法律约束,或者说惩罚的力度较弱,碳交易的政策效果也难以得到完全的保障。目前试点中,只有深圳通过了地方人大立法,北京通过了人大决定,对排放单位的约束力相对较强。其它试点基本以政府令的规章进行规制,惩罚力度受到局限,因此法律约束力较弱。个别试点甚至只以红头文件为依据。

  三是企业认可度较差,接受政策需要一定的时间。碳交易从全球来说都是一个新生事物,对国内企业来说,试点工作的开展是第一次接触碳交易。由于试点工作推进速度过快,且利益相关方协商工作较为欠缺,一些企业在还未完全理解此政策的意义和目的,且不了解如何开展具体工作的情况下,就被纳入其中并被要求履行控制排放的义务。因此,企业不可避免地存在一定的排斥情绪,不仅体现在参与碳市场交易不够活跃,甚至还有一些企业对碳排放报告核查工作的配合不够积极。

  四是碳排放统计核算数据基础差。我国在建立碳排放权交易试点之前,没有企业层面的关于温室气体排放的统计体系,因此各试点在起初均面临没有数据的困境。大部分试点通过对历史排放数据进行摸底来获取部分数据,但这些回溯的数据相对质量较差,根据这些数据制定的碳排放权试点政策可能会存在一定的偏差,例如碳排放总量设置过高、碳排放基准值设计不合理等。

  五是碳市场透明度较差。市场的有效运行离不开公开透明的市场环境,透明的市场才能吸引各类市场主体参与其中。碳市场作为政策建立的市场,其透明性往往取决于政策制定者的设计以及信息公开度。目前,大部分试点均存在透明性较差的情况,包括纳入企业排放数据的统计、排放配额总量的确定、具体配额分配的设计方案和分发情况、交易数据的公布等方面。大部分试点的表现均或多或少存在缺失透明度的问题。透明性差有两方面原因,一是政策制定者自身尚未完全明确具体政策方案的设计,导致相关方案或资料往往到最后一刻才发布;二是有的地方政府不愿意把相关数据公布于众。

  六是市场监管标准不一,体系有待健全。市场监管包括两方面内容,一是对市场参与方资质的认证、管理和监督;二是对交易行为的监管,包括对内幕交易、市场操控等违规行为的识别、防范及处罚等。目前各试点对第三方机构的资质管理存在标准不一、相互间缺乏互认、部分机构能力弱等问题。未来,需要在第三方资质管理、能力建设等方面进行统一规划,加强体系建设。关于交易监管方面,当前各试点虽然在管理办法、交易规则中有所涉及,但内容过于笼统,缺乏操作性,需要在实践中不断丰富、完善。

  七是市场流动性较差。目前我国各地碳市场的普遍问题是流动性较差,成交量、成交额低。流动性不高会影响到碳市场的效率和有效性,使得碳市场无法充分发挥市场价格发现的作用。碳定价的功能受到影响,也就难以实现碳交易政策效果。试点流动性差既与大部分试点对交易主体的限制有关,部分试点仅允许控排单位或资质要求很高的其它机构参与交易;也与碳现货本身不是适合频繁换手的交易产品有关。对于前者,目前各地方市场未来可能会逐步放开,在做好监管的同时引入各种类型的交易主体;对于后者,我国碳期货市场目前正在研究中,包括证监会、期货交易所、碳交易所的各类相关机构均在开展相关研究。

  八是电力行业的特殊性问题尚未有效处理。电力行业由于其具有排放量大、排放强度高、排放核算简易的特点,因此往往是碳交易政策的第一纳入行业。但在我国,电力由于还未完全市场化,发电量无法自己确定,发电价格也无法由市场决定,如果强制施加碳约束成本,可能导致其成本升高,无法推动其进行减排。

  未来碳交易趋势分析

  分析国际国内形势,笔者对碳交易领域的未来有如下展望:

  第一,国际气候谈判在未来将进一步推动全球碳市场发展。
  根据目前国际气候谈判的进展,未来将产生一个覆盖面远大于《京都议定书》的全球强制减排协议,除了发达国家之外,包括我国、印度在内的排放量较大的发展中大国可能将承担强制国际减排义务,此协议很可能将在2020年后开始生效。《京都议定书》已经推动了国际碳市场的第一轮迅速发展,新的国际协议可能会推动更多的国家建立本地的碳市场,并且可能推动全球各地的碳市场逐步走向链接和统一。

  第二,利用市场推动减排是我国深化改革的内在要求。

  在我国政府不断改革政府管理方式、减少行政命令式管理机制的背景下,《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中明确提出探索建立碳排放交易市场,充分发挥市场机制在自愿减排方面的基础性作用,以较低成本实现绿色低碳发展目标。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调了市场机制在深化改革中的重要作用,指出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。而具体到低碳环保领域,《决定》同样要求发挥市场的积极作用,指出我国应“发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”。因此可以看出,我国探索建立碳排放权交易市场、利用市场化手段来推动解决节能减排问题,是深化改革重大部署的内在要求。

  第三,碳排放交易机制是各国的普遍选择。

  碳排放市场机制已经逐渐被世界各国认可为有效的减排机制。尽管清洁发展机制(CDM)在短暂的繁荣后陷入停滞状态,但是越来越多的国家或地区开始选择建立自己本土的碳交易机制。自2005年欧盟碳交易机制投入运行后,很多国家或地区碳市场也相继建立,碳市场的版图越来越大。虽然已经运行的碳市场大部分分布在发达国家,不过目前已经有越来越多的发展中国家考虑引入碳交易机制来推动自身的温室气体减排等。这些国家和地区碳市场的兴起,也为我国本土碳市场的建设带来了积极影响。

  综上所述,我国碳交易市场在一系列政策支持下,已初步构建了开展此项工作的政策体系。我国碳排放交易市场建设的思路已经基本明确,将从地方碳交易试点和国家自愿碳交易体系的两个方向同步推进。一方面,在北京、上海、天津、重庆、深圳、广东和湖北“两省五市”开展碳排放权交易试点,探索总量控制下的碳排放交易机制。另一方面,建立全国范围的自愿减排交易体系,初步建立全国统一的交易框架和平台,为建立全国碳市场探索经验和路径。

  我国碳交易市场发展的建议

  为进一步促进我国碳交易健康发展,笔者建议如下:

  首先,碳排放权交易试点应逐步完善相关的政策设计,并做好政策效果的评估工作。由于启动仓促,大部分试点的设计还存在很多缺陷,随着工作的开展,这些缺陷的负面作用将会逐渐显露出来。各试点应保持边做边学的心态,在推进工作的同时逐步修正出现的不足之处,并且建立定期评估机制,保证政策的设计能够不断改进,避免因起步不顺而夭折。

  其次,碳排放权交易试点应加强碳交易的基础能力建设。碳交易的政策设计非常复杂,涉及的利益相关方又非常之多,因此,要建立一个健康、顺利运行的碳市场,需要加强各方面的基础能力建设,上到碳交易政策的制定者、实施者和相关管理者,下到被纳入管控的排放单位、参与交易的其它主体等。
  第三,碳市场应在做好监管的基础上,逐渐加强市场的开放和创新。首先,应适时允许各类市场主体进入碳市场,以提高碳市场的流动性和活跃度,促进市场的价格发现;其次,应适时开发推出碳期货等金融产品,加强碳市场的金融性。除了能给排放单位提供更灵活的套期保值的选择之外,还能够吸引更多的资金进入碳市场。

  第四,应提高市场的透明度,增加政策长期稳定性和市场可预期性。透明度主要包括几个方面:政策设计、配额数量、排放数据、交易数据等。未来的全国碳市场设计应充分吸取试点的经验教训。我国试点政策的目的就是为了充分试错,因此不仅好的经验对未来的全国顶层设计是重要的借鉴,失败的教训也弥足珍贵。碳市场发源于西方,国外碳市场的发展与其健全的法律、市场体系不无相关,我国碳市场由于我国所处的制度阶段自有其特殊的问题。而试点阶段正是充分暴露各种问题的时期,出现问题更有利于未来进行适合于我国国情的碳交易政策设计。

  第五,从整体的气候政策而言,碳交易是政策工具之一,应找准碳交易在整体政策设计中的地位。一方面,碳交易和碳税同为两种碳定价手段,各有优劣,可以结合起来综合设计。比如,对于一些碳交易没有覆盖的行业,可以考虑利用碳税进行调节。因此,国家发改委和环境保护部等不同的国家部门在推行各自政策时应加强沟通,并做好协调设计。另一方面,碳交易政策应与新能源政策、节能减排政策等做好融合;不仅要避免各政策之间互相掣肘,同时在机制设计上要注重追求各政策互相促进的效果,形成共同推进低碳转型的政策组合拳、政策工具包。

  第六,从生态文明建设角度,可以把碳交易与排污权交易制度等进行相应整合。无论是碳交易还是污染物交易,其服务的目标都是促进经济转型,建设生态文明。目前碳交易、环境权益交易、污染物交易市场处于各自独立发展的分割状态。这种分散化管理,不利于提高管理效率,增加了管理成本,也容易造成政策、制度之间因缺乏统筹协调而产生的不必要冲突。未来,国家可以考虑在做好各类交易市场建设的同时,研究建立统一的环境类交易管理部门,负责统筹、规划、建设、管理所有污染物交易市场,实现各类环境交易市场统一监管、统一运行,增加信息透明度和企业逃避监管的难度,提高执法力度和效率。这种统筹管理的模式,也有利于企业进行统一规划,避免多头管理给企业带来的困难,提高效率。

  作者单位:田春秀、冯相昭、刘哲,环境保护部环境与经济政策研究中心;钱国强,北京中创碳投科技有限公司;张建宇,美国环保协会